Рекомендации парламентских
слушаний
«Проблемы законодательного
обеспечения в области обращения
упаковки и упаковочных
отходов» и перспективы их реализации
в Самарской области
Государственное
унитарное предприятие Самарской области «Экология»
443110, г.
Самара, ул. Мичурина, 74.
Тел./факс
(8462)34-34-36; 38-72-37;
35-69-36
e-mail: ecol@mail.samtel.ru
ОБЗОРНЫЙ ДОКЛАД
о ситуации в области обращения
упаковки и упаковочных отходов
на территории Самарской
области
(в связи с «Рекомендациями парламентских слушаний
«Проблемы законодательного обеспечения в области обращения
упаковки и упаковочных отходов»).
Самара, 2003 г
1. ВВЕДЕНИЕ
Упаковочные отходы
представляют собой наиболее значительную по объему часть отходов производства и
потребления и содержат в своем составе практически все морфологические
компоненты бытовых и промышленных отходов. Главное отличие упаковочных отходов,
позволяющее выделить их в отдельный класс отходов:
- быстрота образования
(упаковка превращается в отход практически сразу после ее попадания к
потребителю или после одноразового использования),
- упаковка не является целью
потребления, а лишь сопутствует продукту потребления.
Упаковочные отходы
содержатся как в твердых бытовых (ТБО), так и в промышленных отходах. Основную
(и непрерывно растущую) долю составляют упаковочные отходы, образующиеся в
торговле и в быту.
Упаковочные отходы,
образующиеся в промышленности, хотя и имеют значительные объемы, но, тем не
менее, представляют значительно меньшую проблему, так как на предприятиях
имеется больше возможностей для утилизации упаковки (хотя и здесь есть
необходимость дополнительных мер по стимулированию этой деятельности).
Количество упаковочных
отходов в год на одного жителя различается в различных странах от 10-15 кг в
год в слаборазвитых странах, до 100 кг в крупных городах наиболее развитых
стран. В России (и в Самарской области) на 1 жителя образуется в год примерно
50 кг упаковочных отходов.
2. УТИЛИЗАЦИЯ УПАКОВОЧНЫХ
ОТХОДОВ В САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ И В ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЕ
По уровню утилизации
упаковочных отходов мы несколько отстаем от развитых европейских стран. Однако
нельзя говорить о том, что в этой области ничего не сделано. Исторически в
России сложился свой подход к вопросам утилизации вторсырья, в последние годы
эта деятельность бурно развивается, в том числе и в Самарской области. По
некоторым показателям отставание от европейских стран крайне незначительное. В
данном случае имеет значение способ оценки доли (фактической нормы) утилизации
(рециклинга) отходов. Неправильная трактовка имеющихся данных приводит с одной
стороны к умалению имеющихся достижений в России, а с другой стороны, к
созданию мифов о 100%-ном решении проблем утилизации и рециклинга упаковок на
Западе.
Когда в печати приводятся
цифры показателей утилизации ТБО в Западной Европе, то следует иметь в виду,
что для расчета берется не всегда одна и та же основа, и используется разная
терминология. По принятой в ЕС терминологии, понятия утилизации (recovery)
и рециклинга (recycling) различаются.
Рециклингом является только переработка отхода. Сжигание отхода с рекуперацией
энергии входит в понятие утилизации, но
не является рециклингом. Утилизация включает в себя рециклинг как составную
часть. Для некоторых компонентов понятия утилизации и рециклинга совпадают
(металлы, стекло, так как они не могут быть сожжены с рекуперацией энергии).
Поэтому по одному и тому же компоненту
может быть приведена норма утилизации 50%, и в то же время норма рециклинга
может быть 25%. Считая на отдельный компонент, фактическая норма рециклинга
может достигать 90-95%. Норма рециклинга упаковочных отходов, по отношению к их
изначальному количеству, может
достигать суммарно 60-70%. Но считая в целом от массы ТБО, образующихся в
домовладении, ни в одной стране мира не удалось преодолеть рубеж фактической
нормы рециклинга 40%.
Поэтому когда говорят о том,
что в Копенгагене захоранивается лишь 10% отходов то это не значит, что на самом
деле 90% мусора рециклируется (классический пример мифологии). На самом деле
рециклируется лишь 40%, а еще 50% подвергается термическому обезвреживанию с
рекуперацией энергии и захоронением золы. При этом преимущества сжигания мусора
перед его захоронением весьма спорны:
- сжигательные заводы
массово закрываются в Западной Европе по экологическим соображениям,
- получение сколько-нибудь
значительной энергии при сжигании обедненного рециклированием мусора
невозможно,
- западные фирмы
неоднократно предлагали захоранивать токсичную золу от своих заводов на
российских полигонах.
В Германии до сих пор не
преодолена планка 30%-ной нормы рециклинга ТБО (по упаковочным отходам – около
60-70%), до 30% ТБО захоранивается на полигонах (правда при этом отходы предварительно
инерциализируются), а 40% сжигается.
По сообщению директора
Лондонского Совета по рециклингу Кейта Коллинза, в высокоразвитой Великобритании рециклируется лишь 8% ТБО (что
соответствует 13-15% по упаковочным отходам) оставшиеся 92% в основном захораниваются
на полигонах или сжигаются.
В достаточно высокоразвитой
Эстонии в 2002 году утилизировано лишь 19 тысяч тонн упаковочных отходов, или
10-15% от их годового количества (по сообщению Рейна
Лейпалу, Председателя правления Ragn-Sells AS, Таллинн). Директива ЕС требует для Эстонии достижение
показателя фактической нормы утилизации упаковочных отходов 50%.
В приведенной ниже таблице
даются ориентировочные данные по нормам утилизации упаковочных отходов в
Самарской области и в Западной Европы (минимально и максимально, исключая
Великобританию, где фактическая норма утилизации ниже, чем в любом другой
стране Западной Европы).
|
Утилизируемый
компонент и виды упаковок |
Фактическая
норма рециклинга, в % от
количества образующегося отхода соответствующего вида |
|
|
Самарская область |
Западная Европа |
|
|
1.
Бумага (свертки, пакеты, оберточная бумага). ВНИМАНИЕ:
газеты и журналы не входят в данную позицию, так как не являются упаковкой. |
10%-15% |
10%-20% |
|
2. Картон (коробки, прокладки, одноразовая картонная посуда) |
50-60% |
40% (Ирландия)-80% (Нидерланды) |
|
3.
Стекло (банки, бутылки, флаконы, склянки), |
60-70% |
48% (Финляндия)-93% (Австрия) |
|
4.
Алюминий (фольга, банки из-под напитков, флаконы аэрозольные) |
95% |
15% (Дания) – 90% (Швеция) |
|
5.
Жесть (банки консервные, банки из-под лакокрасочных материалов, лента
упаковочная). |
3% |
5% (Ирландия) – 80% (Нидерланды) |
|
6.
Пластик (емкости из-под напитков и технических жидкостей, пленка и пакеты,
одноразовая посуда, одноразовая упаковочная тара, пенопластовые формы упаковочные,
шпагат и лента упаковочные) |
5% |
15%
(Дания) – 36%
(Германия, утилизация) |
|
7.
Дерево (одноразовые фанерные и досчатые ящики и поддоны) |
Выходят из употребления |
|
|
8.
Ткани х/б (одноразовые мешки, тюки, бэги) |
Выходят из употребления |
|
Из таблицы видно, что по
многим позициям отставание от стран Западной Европы минимально. И эти данные
требуют пояснения:
1. Почему в Западной Европе
так мал процент рециклинга упаковочной бумаги? Упаковочная бумага в основной
своей массе сильно загрязнена пищевыми компонентами, техническими маслами,
влагой, что делает невозможной утилизацию значительного количества данного
компонента, и в силу этого показатель рециклинга по этой позиции не может быть
высоким в принципе. Независимо от того, отмечены ли данные отходы «зеленым
знаком» или нет, большая часть их не попадает на переработку, а направляется на
сжигание (Западная Европа) или захоронение (Россия, Самарская область).
Увеличить норму рециклинга по данной позиции невозможно.
2. Отставания по норме
рециклигна отходов картона нет.
Это, возможно, вызывает
вопросы, так как отходы картона в городах области видны на контейнерных
площадках, на свалках. Да и по официальным данным заготовителей
(«Вторресурсы»), по г. Самаре, например, за 2002 год собрано лишь 4-5 тысяч
тонн картона, что соответствует норме утилизации около 15%. Как это соотносится
с приведенными в таблице данными о фактической норме утилизации по данному компоненту в Самарской области в 50-60%?
Анализ данных по поставкам отходов картона из г. Самары на АО «Мягкая кровля» и
перерабатывающие заводы, расположенные в радиусе 400 км от Самары, за 2002 год
показал цифру 15 тысяч тонн. Но по любому из расчетов (по содержанию картона в
ТБО г. Самары, или по образованию отходов картона на одного жителя) в Самаре за
год образуется ВСЕГО 26 тысяч тонн отходов картонной упаковки. Отсюда получаем
15000/26000=57%. То есть, информация «Вторресурсов» является неполной,
существуют еще десятки других заготовителей. И наиболее точная цифра может быть
получена именно путем сверки данных по поставкам картонных отходов на
переработку. Несомненно, аналогичная ситуация и в целом по области. То есть, на
территории Самарской области функционирует весьма эффективная система
раздельного сбора и заготовки картона, по своим показателям лишь едва
уступающая передовым в вопросах
рециклинга странам Западной Европы и оставившая далеко позади Италию, Францию, Испанию, Грецию,
Великобританию.
Основу данной системы
составляет сдача картона заготовителям за вознаграждение, что объясняет ее
высокую эффективность.
3. По фактической норме
рециклинга стеклянной упаковки мы находимся на одном уровне с Западной Европой.
У нас с Западной Европой
принципиально разные методы «рециклинга» стеклопосуды. Известно, что в России
60-70% стеклянной упаковки составляют бутылки, принимаемые на пунктах приема
стеклотары с выплатой вознаграждения сдатчику, и эта система отлажена с
советских времен. На Западе оборота стеклопосуды не существует, вся собранная
стеклянная упаковка идет на переплавку. Совпадение показателей объясняется следующим:
в Самарской области практически вся оборотная стеклопосуда собирается и сдается
на приемные пункты, и лишь 30% стеклопосуды – разбитая, «непринимаемая» и т.д.,
отправляется на захоронение. Поэтому фактическая норма рециклинга 70%. В
Западной Европе нет разделения «принимаемые-непринимаемые», но нет и особого
стимула для раздельного сбора, поэтому на перерабатывающие заводы отправляется
также около 70% стеклянных упаковок, остальные находятся в смешанном мусоре.
4. По фактической норме
утилизации алюминиевых банок мы даже обогнали Западную Европу. Извлекается
практически весь алюминий. Причина – экономический интерес заготовителей,
основанный на высокой цене на алюминий, плюс простота утилизации алюминиевого
рецикла в регионе.
5. По утилизации консервной
жести отставание от наиболее развитых стран значительно (3% против 40% -в среднем- по Западной Европе)
по причине экономической неэффективности ее заготовки. Практически во всем Самарском
регионе заготовка данного вида рецикла
осуществляется только на Тольяттинском мусороперерабатывающем заводе, да и
здесь это - побочный продукт, не дающий
экономической выгоды. Но совершенно аналогичная ситуация и в более развитых
странах, например, Дании (15%), так что отставание по данной позиции не
свидетельствует о неразвитости рециклинга именно в России.
6. По утилизации пластиков
ситуация аналогичная. Причем по данной
позиции результат не может быть высоким в принципе. Максимально достигнутый
результат по Западной Европе не превышает 36% и не может быть увеличен в
дальнейшем. Дело в том, что основу данного компонента составляет полиэтиленовая
и ПВХ пленка, большая часть которой после использования в быту приобретает
неприемлемое для переработки загрязнение. В России и в Самарской области по
данному компоненту (пластик) имеется огромная перспектива. Дело в том, что в
России основную массу пластиковой упаковки составляет ПЭТ (пластиковые
бутылки), в отличие от западной Европы, где для этих целей используется стекло.
В то же время в Европе широко
используются разнообразные упаковочные полимерные пленки, которые при
использовании сильно загрязняются. ПЭТ
однороден и практически не загрязняется. Таким образом, по рециклингу
пластиков имеется возможность достичь наивысших показателей для Западной
Европы.
В целом в Самарской
области фактическая норма рециклинга
отходов упаковки, суммарно, по всем видам, составляет 30% (по весу). Это
вполне соответствует требованиям Директивы ЕС 94/62, которая предусматривает на
настоящее время для стран – членов ЕС норму рециклинга упаковочных отходов
минимально 25%, максимально 45%, суммарно, по всем компонентам, содержание
которых в упаковочных отходах не ниже 15%. Другое дело, что пока не может быть
выполнено другое требование Директивы – норма рециклинга по каждому компоненту.
В Самарской области высокие показатели по картону, стеклу и алюминию, но
имеется отставание по жести и пластикам.
Тем не менее следует
признать, что это весьма высокий результат даже для развитой Европы. Этот
результат подтверждается резким изменением морфологического состава ТБО на
крупнейшем в области полигоне «Преображенка»:
|
Компонент |
Содержание %
масс. (полигон ТБО «Преображенка») |
|||
|
1994г. (ср.годовое) |
1997 г. (август) |
2000 г. (июнь) |
2002 г. (ноябрь) |
|
|
1.Бумага, картон |
28,9 |
28,8 |
20,0 |
10,0 |
|
2.Пищевые отходы |
33,2 |
32,2 |
31,0 |
37,9 |
|
3.Дерево |
5,2 |
4,3 |
4,0 |
2,6 |
|
4.Металл черный |
4,8 |
3,3 |
4,7 |
2,2 |
|
5.Металл цветной |
0,6 |
0,6 |
0,3 |
0,3 |
|
6.Текстиль |
5,3 |
4,4 |
4,0 |
4,7 |
|
7.Кости |
2,4 |
1,1 |
1,0 |
1,1 |
|
8.Стекло |
2,7 |
3,5 |
7,0 |
6,3 |
|
9.Кожа, резина |
2,8 |
1,3 |
2,0 |
2,0 |
|
10.Камни, керамика |
2,9 |
1,7 |
1,5 |
6,3 |
|
11.Пластмасса |
4,3 |
4,4 |
8,0 |
4,6 |
|
12.Отсев менее 15 мм |
6,9 |
14,4 |
15,0 |
15,0 |
|
13. Не поддающиеся разделению и идентификации |
0,0 |
0,0 |
1,5 |
7,0 |
Помимо несомненного
ресурсосберегающего эффекта, имеется конкретное положительное влияние этого
результата на состояние полигона: ввиду «отвлечения» от полигона (терминология
международной организации рециклинга ERRA – diversion – отклонение, отвлечение)
значительной части отходов, снижаются объемы захоронения, из-за уменьшения
количества объемистых трудноразлагающихся отходов увеличиваются масштабы усадки
тела полигона и повышается эффективность его эксплуатации, по той же причине
ускоряются и облегчаются процессы биоразложения и ассимиляции отходов.
Вывод: в Самарской области
функционирует эффективная система утилизации упаковок, за исключением отходов
упаковок из пластика и жести. Вопрос о соответствии ее уровня современным
требованиям в части организации и эстетики производства, санитарии и т.д. и о
путях повышения ее эффективности будет рассмотрен ниже, а пока рассмотрим суть
предлагаемой разработчиками «Рекомендаций…» системы обращения упаковок «Зеленый знак» на основе опыта германской
фирмы «DSD».
3. «ДВОЙНАЯ» СИСТЕМА
«ЗЕЛЕНЫЙ ЗНАК»
Суть системы «Зеленый знак»
заключается в следующем. Предприятие-производитель или поставщик упаковки
заключает контракт с фирмой ДСД, покупая у нее право (лицензию) проставлять на
своей упаковке «зеленый знак» и затем отчисляет этой фирме определенную сумму с
каждой единицы проданной упаковки. При этом изготовитель гарантирует, что данная
упаковка утилизируема. Со своей стороны фирма ДСД заключает договора с
фирмами-гарантами, которые обязуются организовать сбор и утилизацию упаковок,
маркированных «зеленым знаком», а ДСД оплачивает им их затраты. При этом сбор
упаковок от населения производится фирмами-гарантами на
добровольно-безвозмездной основе. Широко разрекламированная в 90-е годы в
Германии акция по внедрению технологии ДСД обещала, что все затраты по
утилизации упаковок возьмут на себя производители упаковок, сняв соответственно
бремя затрат с государства, муниципалитетов и населения. Однако чудес не
бывает: стоимость товаров, помещенных в упаковку маркированную Зеленым знаком,
возросла ровно на величину платежей в ДСД, а государство было вынуждено вложить
в развитие системы дополнительно более 10 млрд. марок. Кроме того, государство
предоставляет лицензиатам ДСД и гарантам некоторые налоговые льготы, и
следовательно несет при этом
дополнительные затраты.
В целом система «Зеленый
знак» привела в Германии к увеличению нормы утилизации упаковки. Система
зарекомендовала себя, как достаточно эффективная в плане достижения конечной
цели снижения захоронения упаковок, полезная в эстетическом и
культурологическом плане. В то же время
природоохранный, экономический и социальный эффект оказался намного ниже
ожидаемого. Поэтому данный метод не прижился сколько-нибудь значительно ни в
одной другой стране, а самой Германии он распространился за 13 лет лишь на 1/3
части территории. Зарубежные последователи метода «Зеленый знак» отмечали его
тяжеловесность, затратность и способность привести к нежелательным побочным
эффектам, трудности взаимного учета обязательств ДСД, лицензиатов, гарантов и
государства и появления связанных с этим финансовых афер и скандалов. Известен
случай неправомерного получения средств от государства и ДСД немецкой фирмой,
длительное время получавшей маркированные отходы упаковок из Польши. Как крайне
отрицательное для окружающей среды и экономики явление можно оценить и
продолжающуюся уже длительное время транспортировку собранного в Германии и в
некоторых территориях Англии рецикла через океан, в Канаду. Очевидно, что в
Канаде хватает и своего сырья, равно как и в Европе можно реализовать собранный
рецикл. Но фирме, управляющей потоками упаковочных отходов, безразличны финансовые
потери населения и бесполезный рост нагрузки на окружающую среду при бессмысленной
транспортировке дешевого сырья через океан: свой доход управляющая фирма
получит всегда.
Необходимо еще отметить, что
высокие результаты Германии в основном отражаются в показателе «утилизация», а
не «рециклинг». Это важно, так как становится ясным, что большая часть
собираемых пластиковых упаковок сжигается на мусоросжигательных заводах
Германии, а это тупиковый путь.
Практически, в вопросе,
который является идеальным полем деятельности для рыночных структур, появился
элемент монополизма в лице ДСД, что во многом свело на нет достоинства
изначально заложенной в метод ДСД «Двойной-системы»
(только два вида отходов: утилизируемые – зеленый знак, и неутилизируемые – без
знака).
В других развитых странах и
на значительной части территории Германии развитие рециклинга упаковки пошло
иным путем, а именно, за счет организационного и экономического стимулирования
рыночных структур и населения. В результате, на каждой территории прижился тот
метод, который показал наивысшую эффективность именно в данных условиях.
«Желтый пакет», «Синий контейнер», «У обочины», «Близко-к-дому»,
«Мини-рециклинг-центр», «Природоохранный автомобиль» - это лишь немногие из
многочисленных элементов альтернативных «зеленому знаку» систем, широко
распространенных в Германии, Франции, Испании, Дании, Великобритании.
4. АНАЛИЗ ВОЗМОЖНОСТИ И
ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ ВНЕДРЕНИЯ СИСТЕМЫ «ЗЕЛЕНЫЙ ЗНАК»
В САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ
Теперь рассмотрим
просматривающееся в «Рекомендациях…» явное предложение о внедрении в регионах
России, в том числе и в Самарской области, вышеописанной системы «Зеленый
знак».
Складывается впечатление,
что разработчики «Рекомендаций…» не очень хорошо знают саму систему «Зеленый
знак» и реальное положение дел с обращением упаковок в России.
Разработчики «Рекомендаций…»
сетуют на то, что зарубежные изготовители упаковок, поставляющие их в Россию,
присвоили себе средства, заложенные в цену товара для целей утилизации. Это не
так. По правилам ДСД, изготовители-экспортеры упаковок не вносят платежей за
«зеленый знак» и соответственно не могут включать их в цену товара.
Далее разработчики
«Рекомендаций…» предлагают органам государственной власти субъектов РФ
стимулировать внедрение малоотходных технологий путем «…снижения цен на
оборудование и устройства по обезвреживанию и уничтожению упаковочных
материалов…», а также «освобождение от земельного налога». Однако, органы
власти оборудование не производят и не продают, а освободить от земельного
налога по Налоговому кодексу нельзя ни одну производственную структуру.
В «Рекомендациях…» делается упор на то, что на утилизацию упаковки тратятся государственные средства. Это не совсем так. Коммерческие предприятия платят за вывоз и захоронение отходов полную стоимость затрат. Население оплачивает эти работы в той доле, которая сложилась в регионе, и постепенно эта доля приближается к 100%. То есть, вопрос лежит не в плоскости экономии государственных средств (ее нет, так как нет затрат), а в плоскости экологической обоснованности и экономической целесообразности.
В «Рекомендациях…» приводятся цифры, нуждающиеся в подтверждении. Так, сильно завышено содержание упаковки в ТБО, что может привести к иным результатам, чем планируется.
Приведенные данные по
утилизации ТБО (3%) не имеют отношения к утилизации упаковок и к реальному
положению дел с утилизацией ТБО вообще.
Представляя систему «Зеленый
знак», как способ переложить затраты по утилизации упаковок с государства и
населения на производителей упаковок, разработчики «Рекомендаций…» вольно или
невольно вводят общество и власти в заблуждение. Законы экономики неумолимы, и
любые затраты производителя продукции в конечном итоге оплатит покупатель
(потребитель). В общем-то, так и должно быть. То есть, можно заставить утилизировать
упаковку ее производителя, можно поручить это любой другой фирме, не имеющей к
производителю никакого отношения – в любом случае за утилизацию заплатит
потребитель. Важно другое: в каком случае это будет наиболее эффективно и
наименее затратно для потребителя.
При средних сегодняшних
затратах жителя Самарской области на приобретение потребительских товаров на
10000 руб. в год, при внедрении «Зеленого знака» ему придется дополнительно
заплатить примерно 1000 руб. в год из-за неизбежного 10%-ного роста стоимости
товара. Рост цен, как известно, является причиной социальной напряженности,
кроме того, это снизит покупательную способность населения и соответственно
затормозит развитие промышленного производства в области. Причем большая часть
собираемых таким образом средств пойдет на обслуживание самой системы «Зеленый
знак», а не на развитие заготовительной и перерабатывающей отрасли.
Еще одна труднопреодолимая
преграда: система «Зеленый знак» предполагает безвозмездную сдачу населением
отходов упаковки через сеть неохраняемых
специальных контейнеров. В настоящее время и в ближайшем будущем рассчитывать
на эффективность такого сбора рецикла не следует.
Отличий в условиях
проживания людей в России и в Германии более чем достаточно. Отметим еще одну техническую
деталь. В Германии в домах отсутствуют
мусоропроводы, а кухни имеют достаточную площадь, а также приспособления для
измельчения и сброса в канализацию пищевых отходов. Это позволяет осуществлять
раздельный сбор многих компонентов упаковок без их загрязнения пищевыми
отходами.
Конечно, в принципе
определенного результата в России за счет внедрения «Зеленого знака» добиться
можно, но за это придется заплатить высокую цену, а гарантии успеха нет.
Западное общество шло к этому несколько десятков лет, причем при гораздо
более приемлемых для населения экономических
условиях.
Но гарантированного
результата можно добиться при значительно меньших потерях, дав возможность
развиваться тем структурам, которые уже сегодня фактически перерабатывают в
Самарской области на коммерческой основе 30% упаковочных отходов. Сегодня
житель области платит за утилизацию бытовых отходов 7,5 рубля за 1 кубометр,
или 10 рублей в год (!), такой тариф на захоронение установлен органами
местного самоуправления. Предварительные расчеты и опыт некоторых городов
России показывают, что при тарифе 30 рублей за 1 кубометр с одновременным
повышением требований по содержанию и инженерному обустройству полигона
начинается бурное развитие заготовительной и перерабатывающей отрасли, и достигаются
европейские показатели по норме утилизации. Это в 30 раз дешевле для населения,
чем система «Зеленый знак». При этом повышение тарифа является полностью
обоснованным. При существующих тарифах полигоны просто не могут соответствовать
современным требованиям по охране окружающей среды и санитарии: если эти требования
применить в полной мере, то все полигоны будут закрыты. Опыт многих стран
показывает, что реальные затраты по содержанию полигона и объекта по переработке ТБО примерно равны, и
именно в этом – основа саморазвития рыночных структур, способных радикально
улучшить ситуацию с утилизацией упаковок.
Еще одной проблемой является
наличие бюрократических препон при
реализации деятельности по заготовке и переработке отходов. В силу
специфики данного вида деятельности (невысокая рентабельность, большие удельные
потребности в земельных участках, необходимость значительных вложений с
нескорой отдачей и т.д.) структуры, пытающиеся организовать такой бизнес,
просто не в состоянии выполнить формальные и неформальные требования,
выставляемые представителями местной власти. Что говорить об освобождении от
земельного налога, если местные власти устанавливают арендную плату за землю
предпринимателю, занимающемуся заготовкой отходов упаковки, в тех же размерах,
что и коммерсанту, торгующему, скажем, водкой.
5. ДИРЕКТИВА 94/62/ЕС ПО
УТИЛИЗАЦИИ УПАКОВКИ И УПАКОВОЧНЫХ ОТХОДОВ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
Директива 94/62/ЕС, на
которую ссылаются разработчики «Рекомендаций…», является эффективным
инструментом достижения цели увеличения доли утилизации упаковочных отходов,
обеспечивающим одновременно высокий экологический и экономический эффект. Кроме
того, выполнение требований данной директивы является практически обязанностью
любого европейского государства, в том числе и России, независимо от того,
является ли оно членом ЕС и ВТО или нет. Поэтому, данную директиву, безусловно,
необходимо использовать, как ориентир для постановки задач и выбора путей их
решения.
Однако в Директиве нет
указаний для обязательного использования системы «ДСД-Зеленый знак». Каждая
страна выбирает тот путь, который является для нее наиболее эффективным и
наименее затратным. В тех же Нидерландах, стране, которая является безусловным
лидером в области рециклинга упаковок, используются в основном другие системы
раздельного сбора и утилизации отходов, чем в Германии.
Необходимо также отметить,
что достижение максимальных показателей, имеющихся сегодня в наиболее развитых
в данном вопросе странах – Нидерландах, Дании, Швеции, Австрии и Германии не
является обязательным условием для интеграции России и субъектов РФ в
Европейское Сообщество. Директива предлагает для каждой страны свои показатели,
которые являются для данной страны реальными. Главное требование Директивы –
соблюдение единых стандартов и движение вперед в направлении увеличения нормы
утилизации в каждые 5 и 10 лет. Так, Директивой 94/62 на 2001 год
предусматривалась для Нидерландов 75-80%-ная норма рециклинга упаковок, в то
время как для Великобритании 18-28%. Как было показано, в Самарской области
норма рециклинга в 2002 году составила около 30%, то есть выше, чем в
Великобритании! К 2006 году Директива требует для всех стран-участниц
достижения минимального значения нормы рециклинга упаковок 55%.
Директива требует от
производителей и поставщиков упаковок соответствующей маркировки (по единому
стандарту) упаковочных материалов, а также обеспечения такого их химического
состава и конструкции, которые были бы не токсичны для окружающей среды и
позволяли рециклировать их.
Эти требования безусловно
актуальны и в России и в Самарской области.
6. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ,
ПРОГРАММНАЯ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ТЕХНИЧЕСКАЯ
БАЗА В САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ ДЛЯ
УВЕЛИЧЕНИЯ НОРМЫ РЕЦИКЛИНГА УПАКОВОК И ВЫПОЛНЕНИЯ ТРЕБОВАНИЙ ДИРЕКТИВЫ
ЕС 94/62.
Необходимость в законе об
упаковочных отходах действительно существует. Ряд предлагаемых норм уже заложен
в Законе Самарской области «Об отходах производства и потребления». Так в
Самарском законе указывается:
«Собственник отходов, в том числе тары и упаковки, несет расходы на
их сбор, транспортировку, складирование, захоронение, (переработку,
уничтожение).
Предприятия торговли возмещают затраты на сбор, транспортировку,
складирование, захоронение, переработку отходов тары и упаковки».
Далее, тем же законом предусматривается организация
органами местного самоуправления раздельного сбора отходов, в том числе указана
и обязанность граждан принимать участие в таких программах.
Также в Самарском законе предусматриваются
обязанности производителей продукции и упаковки обеспечить условия безопасной
утилизации:
«3. При выпуске готовой продукции изготовитель (поставщик, продавец)
обязан предусмотреть возможность экологически безопасного удаления
отходов, образующихся после использования потребителем.
В документах на выпускаемую продукцию (инструкция, технический паспорт
и т.д.) включая и упаковочный материал, изготовитель (поставщик,
продавец) обязан указать рекомендуемый способ утилизации, обезвреживания
или размещения отходов (равно как и недопустимые способы), образующихся
после использования продукции и упаковочного материала потребителем.
4. В соответствии с законодательством Российской Федерации запрещается
реализация продукции, при использовании которой образуются отходы,
экологически безопасная утилизация, обезвреживание или размещение которых
в существующих условиях невозможны.»
Таким образом, часть законодательных норм,
предусмотренных Директивой ЕС, в
Самарской области уже введена.
Далее, разработаны и приняты концепции по обращению с отходами,
предусматривающие раздельный сбор ТБО. Разработан экономический механизм
обращения упаковок, предусматривающий залоговую стоимость упаковки, средства от
взимания которой должны направляться для компенсации затрат переработчиков.
В то же время, следует избегать скоропалительных решений, так как рециклинг упаковки не является самоцелью, важен конечный экономический и экологический результат:
«Общие экологические издержки по обращению с отходами не должны
превышать размеров экологического ущерба от простого их захоронения.
При обезвреживании отходов не должно появляться отходов (выбросов,
сбросов) более высокого класса опасности, чем у обезвреживаемых».
Использование принципа раздельного сбора «Зеленый знак» не должно быть единственным решением. Во многих странах, в том числе и в самой Германии используется еще более 10 схем раздельного сбора. В Самарской области уже действует достаточно мощная система рециклинга упаковок, и ломать ее не следует. То, что часть упаковки утилизируется на чисто экономической основе, без государственного регулирования, без «Зеленого знака» - это надо признать достижением. Внедрение раздельного сбора ТБО на основе гражданской сознательности населения (Зеленый знак) требует значительного времени, в то время как сложившаяся в России и в Самарской области возмездная сдача рецикла имеет давнюю историю и работает достаточно эффективно.
Экономическое стимулирование
деятельности в области обращения с отходами, прописано в Федеральном законе об
отходах недостаточно, что дает соответствующий неудовлетворительный результат.
По сравнению с другими странами бывшего СССР (например, Украиной), деловая
активность в данной
сфере многократно ниже. Одна из причин: в Украине
предприятия, занимающиеся сбором, заготовкой и утилизацией многих видов отходов
(бумага, пластики, резина и т.д.), освобождены
практически от всех налогов, и самое главное, от НДС.
Кроме того, имеются
трудности с организацией цехов по сбору и переработке упаковки в плане
разрешений и земельного отвода. Здесь также требуется законодательная и
организационная поддержка администрации области, так как местное самоуправление
в вопросах земельного отвода руководствуется иными критериями, нежели
экологический и экономический эффект, рабочие места и т.д.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ И ВЫВОДЫ
На основании вышесказанного
можно сделать вывод, что в Самарской области
функционирует достаточно эффективная система сбора и утилизации
упаковок. Достигнутые показатели в целом отвечают требованиям Директивы
94/62/ЕС для стран, планирующих вхождение в ЕС и ВТО.
Ориентирование в вопросе
увеличения доли утилизируемых компонентов упаковок исключительно на внедрение
опыта немецкой фирмы “DSD” «Зеленый знак» может
привести к потере имеющихся достижений и к неэффективным затратам средств, к
росту цен и ухудшению материального состояния населения. Целесообразно создать
условия для самостоятельного развития
имеющихся рыночных структур по заготовке и утилизации упаковочных отходов на
коммерческой основе, с элементами конкуренции, сохранив возмездный принцип
сдачи населением собранных отходов упаковок. Переход к безвозмездной сдаче
рецикла возможен в обозримом будущем, на основе тех же имеющихся
структур-заготовителей.
Специфичность имеющейся в
Самарской области (и в России) системы сбора и утилизации отходов упаковок,
основанной на возмездной сдаче рецикла, не является причиной для ее ликвидации
и замены на неопробированные в России схемы.
В то же время имеющаяся
система нуждается в определенном реформировании и развитии.
Плюсы и минусы системы сбора
и утилизации упаковочных отходов на территории Самарской области.
ПЛЮСЫ:
- по основным компонентам
упаковочных отходов достигнуты приемлемые для ЕС показатели по нормам
рециклинга,
- улучшились условия
эксплуатации полигонов ТБО, их экологическое состояние,
- система работает
исключительно на коммерческой основе, не требуя бюджетных средств и не вызывая
роста стоимости товаров и соответственно ухудшения условий жизни населения,
- система дает рабочие места
примерно для 10000 человек, в том числе, наиболее социально незащищенных, с
низкими доходами.
МИНУСЫ:
- в существующих условиях
система может эффективно работать только по некоторым коммерчески относительно
выгодным компонентам (картон, стеклопосуда, алюминий), в то время как наиболее
трудные в плане сбора и реализации компоненты (жесть, пластик) остаются практически
вне рециклинга,
- основная масса населения
не участвует в раздельном сборе упаковок, «оставляя» эту работу узкой группе
лиц, тем самым лишая данную тему воспитательного и культурологического эффекта,
кроме того, без основной массы населения невозможно достичь максимального
результата,
- значительная часть работ
по заготовке и утилизации отходов упаковок производится на временных объектах,
без земельного отвода, зачастую без оформления необходимых документов, что
затрудняет учет; в результате практически отсутствует «видимая часть» системы,
которая должна достойно представлять область в ряду регионов, активно
занимающихся рециклингом упаковок,
- существующие на сегодня
экономические условия не позволяют системе развиваться требуемыми темпами.
Тем не менее, система
показала свою эффективность, и это означает, что необходимо развивать отрасль
именно в этом направлении.
Источники: При подготовке доклада использованы данные, содержащиеся в официальных опубликованных документах:
- Директива 94/62/ЕС,
- Сообщения ассоциации рециклинга ERRA,
а также материалы, содержащиеся на интернет-сайтах ведущих организаций рециклинга и материалы собственных исследований ГУП «Экология».
М.Седогин
