22.06.2009 г.
Закон
РФ от 30.12.04 г. №210 ФЗ
«Об
основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»
должен
быть отменен!
В журнале «ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера» №10
(октябрь) 2007 г. http://www.gkh.ru/ была опубликована моя статья под названием
«Применение Федерального закона от 30.12.04 №210-ФЗ к услугам по утилизации
(захоронению) ТБО». В статье приводится анализ
соответствия данного закона действующему законодательству РФ. За
прошедшее время ситуация с применением данного закона лишь усугубилась, появились
новые аспекты его деструктивного воздействия на отрасль. В приводимом ниже материале проведен анализ
последствий применения закона 210 в 2006-2008 годах. Также приводится и
перечень «нестыковок» большинства положений закона с действующим законодательством.
1. Анализ
последствий применения
Закона №210
в 2006-2008 годах.
1.1. Отсутствие единого подхода.
Закон №210 действует на территории РФ в течение 2,5
лет. За это время, несмотря на обилие всевозможных нормативно-методических материалов, применение данного закона
по-прежнему вызывает значительные трудности. Анализ имеющихся текстов
Производственных и Инвестиционных программ многочисленных организаций
коммунального комплекса (ОКК), эксплуатирующих объекты по утилизации
(захоронению) отходов, показывает отсутствие единого подхода к разработке этих программ. Нередко
программы, будучи уже утвержденными органами местного самоуправления,
противоречат Налоговому и Бюджетному кодексу, самому Закону №210.
1.2. Полная разрегулированность тарифов.
Главным в законе
210 являлся вопрос формирования экономически обоснованных тарифов на услуги
ОКК. Описанию механизма формирования таких тарифов посвящена большая часть
закона. Прошло достаточно много времени. Согласно всем
законам экономики, при наличии эффективного механизма тарифного регулирования,
тарифы ОКК, выполняющих одинаковые работы в примерно одинаковых условиях,
должны были сгруппироваться у некоего среднего значения, отражающего реальные
эффективные затраты. Разумные отклонения от среднего, экономически обоснованного,
тарифа должны теоретически составлять не более 20% (таким образом, например,
трактует это понятие Налоговый Кодекс РФ в Ст.40). Однако Закон №210 так и не
стал таким механизмом. Анализ тарифов ОКК, расположенных как в различных областях РФ, так и на одной территории, показывает, что различия в тарифах ОКК в 2008
году стали еще больше, чем до принятия Закона №210. Так
например, согласно опубликованным в печати данным, утвержденные в соответствии
с этим законом тарифы на работы ОКК в примерно одной и той же климатической
зоне в 2008 году составляют от 6 рублей за 1 куб. м (г. Воронеж) до 80 руб. за
1 куб. м (г. Новгород) и даже до 113 рублей за 1 куб. м (г. Красногорск).
При этом, как в этих, так и в большинстве других
случаев размер тарифа отражает не столько
реальные экономически обоснованные затраты конкретной ОКК, сколько
особенности отношений этой ОКК с муниципалитетом, регулирующим тариф.
1.3. Ухудшение технического состояния полигонов ТБО.
Переход деятельности ОКК на нормативную базу,
предложенную Законом №210, практически повсеместно привел к резкому ухудшению
технического состояния полигонов ТБО. Происходит стремительное старение основных фондов. Так, средний износ
бульдозерной техники ОКК в РФ составляет 90-100%. Выполнение положенных
регламентных работ стало невозможным. По России прокатилась волна уголовных
дел, возбуждаемых прокуратурой в отношении ОКК по факту вынужденного нарушения
природоохранного законодательства. Следствием (и
доказательством) резкого снижения
технических возможностей ОКК являются чудовищные многодневные пожары на
крупнейших полигонах страны, в Нижегородской, Свердловской, Челябинской
областях. Таких пожаров, представляющих собой настоящую экологическую
катастрофу, в России не было никогда, даже и в худшие в экономическом плане
времена.
1.4. Усиление бюджетной зависимости.
Одной из очевидных целей закона №210 было устранение
бюджетной зависимости ОКК, переход на полную самоокупаемость. На деле ситуация
только ухудшилась. Местные бюджеты повсеместно в той или иной мере продолжают
порочную практику дотирования ОКК. Инвестиционные программы, финансирование
которых согласно Закона №210 должно осуществляться в основном за счет надбавки
к тарифу, на самом деле на 99% финансируются из бюджета (там где Инвестиционная
программа по крайней мере принята). Между тем,
общеизвестно, что наивысшая эффективность инвестиционных вложений достигается в
том случае, если эти инвестиции осуществляет сама ОКК за счет собственных
средств, а не средств бюджета. Но Закон №210 практически не оставил такой
возможности. При этом, в соответствии с Бюджетным кодексом, дотации производятся как правило только в отношении ОКК -
муниципальных предприятий. Для них покупаются бульдозеры и другая дорогостоящая
техника. Тем самым поощряется неэффективная работа и иждивенчество одних ОКК и одновременно грубо нарушаются права других ОКК, а
именно тех, которые не могут рассчитывать на поддержку бюджета. Тем самым
создаются барьеры для вхождения в рынок данных услуг.
1.5. Злоупотребления.
Закон №210 стал в руках чиновников и
финансово-промышленных групп мощным и безотказным оружием передела
собственности и сфер влияния. Учитывая очевидный и высокий коррупционный
потенциал Закона №210, легко объяснимы многочисленные факты его использования для
целей рейдерских захватов, «расчистки рынков»
и так далее. Механизм Закона №210, неспособный сколько-нибудь
упорядочить и облегчить деятельность ОКК, в то же время позволяет чиновнику
легко разорить любое неугодное предприятие, эксплуатирующее полигон,
«согласовав» ему заведомо невыполнимую
Производственную программу и «утвердив» заведомо нереальный тариф, тем самым
автоматически подставив его под санкции природоохранных органов. И одновременно
создать режим неслыханного финансового благоприятствования какому-нибудь
другому, «родному» полигону. В 2008 году в газетах было опубликовано заявление
крупного бизнесмена о том, что в случае избрания его главой муниципального
образования, его личная компания «возьмет под себя весь мусор», «замкнет
цепочку» и «создаст сеть мусороперерабатывающих предприятий». То есть,
бизнесмен открыто сообщает: сейчас-то я мусоропереработкой
заниматься не могу, но как только стану мэром, я немедленно злоупотреблю своим
должностным положением и предоставлю своей частной компании режим наилучшего
благоприятствования, благо Закон №210 как раз для этого случая и создан.
1.6. Устранение конкуренции.
Полигоны ТБО, мусороперерабатывающие и
мусоросортировочные предприятия наиболее эффективно развиваются в условиях
конкуренции. Желание привлечь заказчика низкой ценой с одной стороны и
необходимость соблюдения природоохранных норм с другой стороны – эти
разнонаправленные векторы заставляют ОКК действовать в самом выгодном для
общества направлении. К сожалению, в конце 2006 года закон №210 убил
конкуренцию в зародыше. В большинстве городов РФ новых эффективных игроков на
рынке этого важного вида услуг не появилось. Основную массу, как и прежде,
составляют плохо работающие муниципальные предприятия и полуразорившиеся
частные структуры. (Одновременно появились достаточно
многочисленные посреднические частные
структуры, приближенные к муниципалитетам, ничего не производящие и не
делающие, но активно «откачивающие» из квартплаты огромные средства на «организацию
вывоза и утилизации отходов». Их «тариф» никак не
регулируется).
1.7. Бумажный вал. Общее количество документации, ежегодно и ежедневно
обращающейся между конкретной ОКК и конкретным регулирующим органом, составляет
примерно одну тысячу листов никому не нужных громоздких расчетов, отчетов и
обоснований. Поскольку итоговые значения все равно произвольно и без
всяких расчетов устанавливаются
муниципальным Регулирующим органом или Приказом ФСТ, все эти расчеты
превращаются в профанацию. Интересно, что когда целые проектные институты разрабатывают по заказам муниципалитетов различные
программы и концепции, то обычно за документ в 100-150 листов требуют не менее
5-6 миллионов рублей. Но именно столько (100-150 листов) занимает самая
маленькая Производственная программа ОКК. Вот только ОКК с крошечным годовым
доходом должна ее делать бесплатно, силами 1-2 человек, все тех же
руководителей. Зато руководитель полигона и его немногочисленные сотрудники,
вместо того, чтобы заниматься повышением эффективности производства, техникой
безопасности, регламентными работами, новыми ресурсосберегающими и
природоохранными технологиями, теперь 90% своего времени тратит на подготовку и
написание этих бумаг. В качестве примера приведем пример реальной таблицы
«Приложения №18», которую должны заполнять все ОКК. Таких страниц около сотни.
Нужно еще учесть, что в данной таблице каждую ячейку нужно еще разбить на несколько подъячеек. Все цифры
при сложении и умножении должны в определенном порядке давать некие контрольные
цифры. Это окончательно превращается в бред, если учесть, что тщательно
учитываемые данной таблицей отдельные данные по «населению», «бюджетным» и
«прочим» организациям на самом деле никак не могут быть учтены ОКК в принципе!
Потому что ОКК принимает обезличенный мусор от предприятий-перевозчиков (спецавтохозяйств, ПЖРТ, управляющих компаний).
1.8. Бегство инвесторов. Одним из заявленных принципов Закона №210 был рост
инвестиционной привлекательности деятельности ОКК. На деле закон превратил этот
вид деятельности в минное поле для инвесторов. Невнятно прописанные нормы,
касающиеся «полного возмещения затрат ОКК при реализации их производственных и
инвестиционных программ», приводят к тому, что инвестор ОКК может в итоге
лишиться всех своих инвестиций, собственности, да еще оказаться под следствием
за нарушения природоохранного и трудового законодательства и за невозврат кредитов. Ведь зарплату его работникам, затраты
на охрану труда и природоохранные мероприятия, отчисления на возврат взятых
кредитов и т.д. теперь будет определять не инвестор, а регулирующий орган, без
всякого его, инвестора, согласия.
1.9. Продолжение перекрестного субсидирования. В
соответствии с Постановлением правительства РФ от 21.08.2001 г. №609
запрещается использование различающихся тарифов для различных групп
потребителей. Однако ОКК повсеместно вынуждены нарушать это постановление,
пытаясь компенсировать потери от обслуживания населения за счет коммерческих
заказчиков. Нормативно-методические материалы, распространяемые в развитие
Закона №210, не только не препятствуют таким фактам, но наоборот, прямо их провоцируют, так как
содержат в отчетных табличных формах раздельные тарифные поля для населения и
прочих заказчиков.
1.10. Продолжение безудержного роста квартплаты.
Применение Закона №210 не остановило, как предполагалось,
роста квартплаты. Квартплата растет «по максимуму». Да иначе и быть не могло.
Закон № 210 «регулирует» примерно 1/500 ее часть! Для таких случаев в русском
языке имеется достаточно резкое, но точное определение – «мышиная возня». И
действительно, бумажная гора Закона №210 родила мышь. Если утилизация ТБО в
квартплате – это 1/500, то само «поле»
регулирования этой доли законом 210 составляет уже … 1/10000 часть
квартплаты!
Зато чиновники, «управляющие квартплатой», быстро
поняли, что имитация бурной деятельности по «регулированию тарифов ОКК»
является отличной ширмой для реального и ничем не обоснованного повышения
остальных статей квартплаты, которые вообще никак не рассчитываются, не
регулируются, но зато именно к ним эти чиновники имеют самое прямое отношение.
Например, в то время, как общая квартплата, как и
предполагалось Приказом ФСТ в 2008 году выросла на 16%, такая статья, как
«прочие расходы», выросла на 35%! А эта статья, между прочим, и без этого была
в 40 раз больше, чем утилизация мусора.
Таким образом, анализ последствий применения Закона
№210 показывает, что он отбросил отрасль примерно на 20 лет назад. И при этом
его деструктивный потенциал еще не исчерпан. Выявляются все новые и новые
тяжкие последствия, корни которых кроются в невразумительном и противоречивом
тексте закона и принимаемых на его основе подзаконных актов.
2. Анализ текста закона №210 и подзаконных актов
с точки зрения его соответствия законодательству РФ
и заявленным в преамбуле закона целям.
2.1. Наделение органов власти правом прямого
установления тарифов для хозяйствующих субъектов.
Данный Закон наделяет органы
местного самоуправления и/или органы государственной власти субъекта федерации правом
прямого установления тарифов для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на
конкурентной основе. Между тем
Федеральным законом от 09.10.2002 № 122-ФЗ «О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках» прямо запрещается «…заключение в любой форме соглашений или
осуществление согласованных действий федеральных органов исполнительной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти
органов или организаций между собой либо между ними и хозяйствующим субъектом,
в результате которых имеются или могут иметь
место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов
хозяйствующих субъектов, в том числе соглашения или согласованные действия,
которые приводят или могут привести к повышению, снижению или поддержанию цен
(тарифов), за исключением случаев, если заключение таких соглашений допускается
федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской
Федерации, Правительства Российской Федерации…». При этом является очевидным,
что имеющаяся в Федеральном законе оговорка (поправка к Федеральному закону) о
допустимости таких действий в отдельных исключительных случаях имеет отношение
только к сфере деятельности естественных
монополий, прежде всего энергетических. Деятельность по утилизации
(захоронению) ТБО к естественным монополиям не относится (напротив, в большей
части населенных пунктов РФ эта деятельность осуществляется активно
конкурирующими между собой предприятиями) и должна подчиняться общему
антимонопольному законодательству.
Вывод: Закон противоречит ст.8 Федерального закона от
09.10.2002 № 122-ФЗ «О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности».
2.2. Совмещение функций органов власти с функциями
хозяйствующих субъектов.
Уже упоминавшийся Федеральный
закон от 09.10.2002 № 122-ФЗ в ст. 7 запрещает «…совмещение функций федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных
функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с
функциями хозяйствующих субъектов…».
(Поправка о допустимости в исключительных случаях таких действий также
относится к деятельности естественных монополий, тогда как предприятия по
утилизации (захоронению) ТБО к таким не
относятся). Между тем, Закон №210 как раз и предусматривает выполнение органом
власти функций хозяйственного руководства предприятием, а именно, утверждение производственной и инвестиционной программы
предприятия, в том числе утверждение постатейных расходов, размеров прибыли и
направлений развития предприятия. На самом деле все это - хозяйственное право
руководителя предприятия и его учредителей. Техническая база предприятия по
утилизации ТБО часто является его собственностью и к органам местного
самоуправления не имеет никакого отношения. Деятельность любого предприятия
направлена на получение прибыли (в том числе направляемой на развитие) и
ограничена с одной стороны требованиями законодательства (трудового,
экологического и т.д.), с другой стороны – действиями конкурирующих предприятий
и платежным спросом потенциальных заказчиков. Нет никаких законных оснований
или мотивов, чтобы органы местного самоуправления заботились о том, чтобы
предприятие получало прибыль или приобретало какое-либо имущество или строило
собственные объекты (это – цель и забота самого предприятия и только его).
Закон №210 игнорирует эту норму,
что приводит к двум следствиям: органы местного самоуправления могут как
завышать затратную часть и прибыль предприятия (например, осуществляя
лоббирование интересов своего муниципального или частного предприятия), так и
напротив, сделать работу предприятия невозможной из-за крайне низких тарифов (например с целью разорить конкурирующее предприятие).
Вывод: Закон №210 нарушает ст.7 Федерального закона от
09.10.2002 № 122-ФЗ.
2.3. Нарушение прав муниципального образования,
на территории которого размещен объект по утилизации (захоронению) ТБО.
Действующее законодательство
запрещает размещение полигонов ТБО в
населенных пунктах, таким образом, крупный город обычно размещает свои отходы
на территории сельского района. При этом, в соответствии с п. 3 ст.5 Закона
№210, тариф на прием ТБО будет устанавливаться органом регулирования городской
администрации (ст.5 п.3 Закона) исходя из своего понимания необходимого уровня
технической оснащенности полигона и его экологической безопасности. Таким
образом, одно муниципальное образование (город) будет определять (диктовать)
тариф на территории другого (сельский район). Надо еще заметить, что в соответствии с Постановлением правительства РФ
от 21.082001 г. №609 (запрещающим использование различающихся тарифов для
различных групп потребителей) данный тариф будет обязателен и для заказчиков
сельского района. Закон №210 не предусматривает никакого участия органа
местного самоуправления района, где размещен полигон,
в решении вопроса о производственной программе полигона. Между тем, именно на
этот орган возложена ответственность за соблюдение природоохранных, технических
и прочих норм при утилизации ТБО на своей территории. Ситуация может оказаться
и вовсе абсурдной: орган местного самоуправления, создавший свое
муниципальное предприятие на территории своего
муниципального образования, практически
полностью отстраняется от управления учрежденным им предприятием, так как
производственную программу этого предприятия будет рассматривать и утверждать
регулирующий орган другого муниципального образования! Таким образом, Закон №210 нарушает права
муниципальных образований. И какого-либо выхода из этой ситуации Закон не дает.
Вывод: Закон №210 нарушает Законы «Об общих принципах
организации местного самоуправления» и «Закон об охране окружающей среды».
2.4. Нарушение основных прав ОКК и ее
руководителей.
В соответствии с действующим
законодательством руководитель предприятия, и только он, несет
ответственность, вплоть до уголовной, за
соблюдение законов, норм и правил, установленных для работы производственного
предприятия, которым является предприятие по утилизации ТБО. Осуществляя
руководство предприятием на основе единоначалия, руководитель обязан принимать
решения, обеспечивающие выполнение производственных планов, установленных
показателей, одновременно соблюдая
природоохранные нормы, технику безопасности, инструкции, СНиПы, СанПины и т.д. Однако, по
Закону №210 не руководитель предприятия, а регулирующий орган определяет
(утверждая производственную программу и тариф) как, чем и где работать, какой
численностью, с какой зарплатой, с каким техническим уровнем, с каким уровнем
техники безопасности, экологической безопасности и т.д.
Вывод: Закон №210 нарушает права и искажает обязанности
руководителей предприятий, заложенные в Уставах предприятий. Нарушается также и
целый ряд Законов РФ, в которых
ответственность за соблюдение тех или иных норм и законов возлагается на
предприятие и его руководителя, а не на «регулирующий орган».
2.5. Путаница в терминологии.
Случайно или целенаправленно, но
сфера применения Закона №210 ограничена
утилизацией (захоронением) твердых бытовых отходов, а
вывоз ТБО на полигоны оказался выведенным из данного Закона. Между тем, во многих случаях предприятие, вывозящее
отходы, имеет и собственный полигон. Учитывая, что услуги по захоронению ТБО в
деятельности такого предприятия находятся «внутри» общих услуг по вывозу и
захоронению ТБО, оказывается, что это предприятие не обязано утверждать свой
тариф на утилизацию (захоронение) ТБО. Даже если это предприятие единственное в
городе. Получается парадоксальная ситуация: предприятие – монополист свои
тарифы на захоронение ТБО на своем полигоне утверждать нигде не будет, а
крохотное конкурирующее ему предприятие, имеющее свой полигон ТБО, - будет
обязано свои тарифы утверждать?
Не зная причин, почему вывоз ТБО
оказался отделен в Законе от утилизации (возможно, законодатели полагали, что
вывоз и утилизация – одно и то же), невозможно предугадать, как будут
действовать органы местного самоуправления. Некоторые решили утверждать заодно
и тариф а вывоз, но это – самостоятельное добровольное
решение муниципальных властей. Которое в данном случае
является на самом деле самоуправством, так как в Законе тариф на вывоз на самом
деле остался свободным. Терминология в данном виде деятельности жесткая и
устоявшаяся. Раз написано – утилизация (захоронение), значит, Закон не
распространяется на вывоз ТБО. А также не
распространятся и на обслуживание мусоропроводов. Между тем, в некоторых
городах (в Самаре) тариф на «обслуживание мусоропроводов» растет
чудовищными темпами и уже обогнал тарифы на вывоз и утилизацию ТБО
вместе взятые, но этот вид коммунальных услуг в Закон о регулировании тарифов
не попал. Еще важное замечание: «утилизация (захоронение)» - что означает слово
в скобках? Утилизация только в виде захоронения? То есть тарифы
мусоросжигательных и мусороперерабатывающих заводов не регулируются? Или любая
«утилизация», и, кроме того или в том числе, «захоронение» (по международной
терминологии «захоронение» утилизацией
не является, а по российской – является)? Путаница в терминологии
усугубляется тем, что в более раннем Постановлении Правительства РФ №89 от
17.02.2004 г. подлежит регулированию тариф именно на
вывоз ТБО, а не на утилизацию
(захоронение). Что же хотели сказать законодатели?
Вывод: в Законе допущена путаница в терминологии.
2.6. Нарушение прав ТСЖ и Управляющих компаний.
Предположим, ТСЖ (или управляющая
компания) заключило договор с организацией-ОКК
(выбрав из ряда предложений), осуществляющей утилизацию ТБО по
тарифу, устраивающему обе стороны.
Работы выполняются качественно и в срок. Однако по Закону ТСЖ и организация по
этому тарифу работать не смогут, так как тариф утверждается регулирующим
органом. В результате, регулирующим органом будет навязан для обеих сторон
тариф, который представляется обоснованным регулирующему органу. Но ОКК по такому
тарифу работать не может, а ТСЖ не хочет другого подрядчика, его вполне
устраивает и тариф и качество. Закон не дает выхода из этого положения. Так же
Закон не предоставляет права ТСЖ отстаивать свою точку зрения в регулирующем
органе.
Вывод: Закон грубо нарушает
права управляющих компаний, граждан, объединенных в ТСЖ, выбирать из
поставщиков услуг тех подрядчиков, которые удовлетворяют требованиям заказчика
по цене и качеству, а по сути, навязывают подрядчиков,
выбранных органом местного самоуправления. Закон нарушает Жилищный Кодекс РФ и
Указ Президента РФ Указа Президента РФ от 27.05.97 № 528 о реформе ЖКХ.
2.7. Отсутствие критериев.
Закон, вполне приемлемый для
ситуации 70-х, 80-х годов прошлого века, когда существовали общесоюзные нормативы
экономических показателей, а также единые и неизменные цены на сырье и ГСМ,
оказывается практически невыполнимым в настоящее время. Речь идет о
критериях, которыми должны руководствоваться
регулирующие органы, принимая решение о параметрах производственной программы
предприятия и, таким образом, о тарифе. Закон №210 в
ст. 9 (оценка обоснованности производственной
программы) практически не дает критериев для такой оценки. Говорится только в общем и целом о некоей «обоснованности расчетов».
Не дает ответа на этот вопрос и анализ подзаконных актов, в том числе Постановлений правительства РФ, инструкций и
методических рекомендаций Росстроя на эту тему. Говорится о некоей независимой экспертизе, но
у этой экспертизы так же нет критериев оценки обоснованности или
необоснованности расчетов, раз их нет в самом Законе и в подзаконных актах. В
принципе, в период реформы ЖКХ представляется вообще бессмысленным говорить о
таких составляющих производственной программы, как размеры заработной платы или накладных
расходов, это вчерашний день. Но даже если так, то как регулирующий орган (или
экспертиза) будет оценивать такие параметры, как заработная плата рабочего? Как
быть, если на зарплату, которая кажется обоснованной регулирующему органу, не
удастся нанять ни одного рабочего? В советские времена тарифы на работы в строительстве (к которым в
общем-то и относятся работы по
захоронению ТБО) устанавливались специальными сборниками расценок (да и сейчас
это является достаточно эффективным методом расчета тарифов, с учетом
установленных индексов роста цен в промышленности). Но в Законе этого нет. В
подзаконных актах говорится о некоем тарифном отраслевом соглашении. Но это
достаточно абстрактное и далекое от закона понятие, далеко не везде такое
соглашение есть. Раньше также нормировалась рентабельность. Но в Законе №210
этого нет, есть общие слова и пожелания. Опять-таки чиновник из регулирующего
органа может признать обоснованной в производственной программе рентабельность
как 100% (своему предприятию), так и 0,1%
(конкуренту). То есть Закон №210 не защищает от произвола. В Законе ничего не
говорится о том, каким образом предприятие (а также муниципалитет, ТСЖ,
гражданин) может защитить свою позицию по тарифу.
Далее, если ТБО из города
принимают несколько организаций-полигонов, то какие тарифы должны быть у
каждого из них? Закон ничего не говорит
о равных условиях. Напротив, говорится о рассмотрении производственной
программы по каждому предприятию отдельно. Таким образом, Закон дает
возможность чиновнику (допустим, лоббирующему интересы конкретного частного
предприятия) установить тариф по каждому полигону по своему усмотрению.
Был бы целесообразным главный
критерий: отклонение от среднего тарифа по России или по региону. Такой
критерий является достаточно четким для оценки обоснованности тарифа и
эффективности работы (с учетом анализа достигнутого качества работы). Но такого
критерия в Законе нет.
Вывод: Закон не имеет критериев для оценки обоснованности
тарифов, и в связи с этим дает
возможность чиновникам из «регулирующих органов» устанавливать параметры
производственной программы и тарифы исходя из своих интересов.
2.8. Невозможность снижения тарифов.
Несмотря на то, что установленные
сверху тарифы убивают конкуренцию ОКК, осуществляющих утилизацию ТБО, они будут вынуждены как-то стремиться к
выполнению своих производственных и финансовых планов и привлекать заказчиков.
Для этого предприятия проводят гибкую ценовую политику, зачастую снижая
цены на свои услуги. Однако,
в Законе №210 не говорится о том, имеет ли право ОКК снижать
тариф в пределах срока его действия. В
этом случае предприятие может оказаться под воздействием санкций со стороны
налоговых органов, рассматривающих работу по тарифам, ниже утвержденных, как
уклонение от налогов. Снижение тарифов через регулирующий орган здесь вообще не
рассматриваем в связи с чудовищной громоздкостью процесса.
Вывод: Закон
препятствует снижению тарифов.
2.9. Невозможность идентификации органа
регулирования.
Наибольшее количество вопросов в
Законе №210 вызывают п.3 в ст. 4 и ст.5, где определяется орган
регулирования тарифов (областной или муниципальный
уровень). Данные пункты написаны настолько невразумительно, что из них вообще
невозможно понять, что хотели сказать законодатели:
- «…потребители соответствующего
муниципального образования … потребляют более 80 процентов товаров и услуг этих
организаций…».
80 процентов от чего? От общего
объема услуг организации? Или только от услуг данного вида? В натуральном или
ценовом выражении? За прошедший год, 7 месяцев текущего года или в планируемый
период? А если организация выполняет такие же работы, но в другом городе?
Вообще, складывается впечатление,
что законодатели полагали, что в каждом городе
России до сих пор действует единственная организация по утилизации (захоронению
ТБО), и ее тариф и следует регулировать. Однако в настоящее время организаций
подобного профиля в каждом городе много, и они ведут конкурентную борьбу.
Вывод: критерии отнесения ОКК (по утилизации ТБО) к
ведению органов местного самоуправления или субъекта федерации в Законе
прописаны совершенно невразумительно.
2.10. Невозможность участия в конкурсах бюджетных
организаций.
Для объектов социальной сферы,
финансируемых полностью или частично из местного бюджета (в том числе и
определенной части жилых домов), законом от 21.07.2005 г. №94-ФЗ определена
процедура проведения открытого конкурса по выбору подрядной организации, при этом сумма
контракта (тариф) является главным параметром торгов. Однако Закон №210-ФЗ,
требующий установления тарифов «сверху», делает невозможным проведение таких
торгов для ОКК, осуществляющих утилизацию (захоронение) ТБО.
Вывод: Закон противоречит Федеральному закону от
21.07.2005 г. №94-ФЗ.
2.11. Нарушение сроков проведения договорной
кампании.
Договорная кампания, как правило,
начинается уже с сентября. Количество
заказчиков (и договоров) достигает нескольких тысяч. Нужно подготовить
договора, проверить лимиты каждого заказчика по множеству позиций. Между тем
Законом №210 датой утверждения тарифа является 1 декабря. Таким образом, до
этого времени договора заключать невозможно. Это не только резко затрудняет работу ОКК и ее
заказчиков, но и ставит в тупик
заказчиков, финансируемых из бюджетов. Дело в том, что они обязаны представить
свои заявки в бюджет до 1 сентября, до принятия бюджета. Но этого невозможно
сделать, не зная тарифа. С учетом новых подзаконных актов, регулирующие органы
переносят дату представления ОКК ее проектов Производственной программы на
апрель. Но тем самым нарушается предусмотренная самим законом №210 процедура
подготовки документов, так как недопустимо сужается базовый отчетный период,
кроме того, прогноз условий работы на все более и более отдаляющийся во времени
регулируемый период становится все менее и менее достоверным.
Вывод: Закон №210
противоречит сам себе. Он нарушает работу ОКК по подготовке и заключению
договоров. Закон нарушает Бюджетный Кодекс.
2.12. Рассмотрение Производственных программ
профессионально неподготовленными экономистами регулирующего органа.
В соответствии с Законом №210
Производственные программы ОКК вместе с прилагаемыми документами
рассматриваются «регулирующим органом». В Законе №210 ничего не говорится о
необходимости обязательной профессиональной подготовки экономистов
регулирующего органа, рассматривающих эти достаточно сложные и специфические
материалы. На практике это приводит к нелепой ситуации. Специалисты ОКК с
двадцатилетним опытом работы готовят громоздкие материалы Производственной
программы, затем представляют результат своего труда работникам-экономистам
местных администраций, которые весьма
слабо разбираются в предмете регулирования, и которые к тому же мало знакомы с
Налоговым кодексом РФ и Правилами бухгалтерского учета, открыто
признаются в неумении рассматривать проектно-сметные материалы.
Так например, в Самаре экономисты регулирующего органа,
рассматривающие Производственную программу крупнейшего полигона на 2007 год,
абсолютно не знали таких понятий, как «санитарная изоляция», «нагорная канава»,
«фильтрат». Они не понимали, для чего при ремонте бульдозеров используются
сварочные работы. А затем они представили собственный «расчет» Производственной
программы, согласно которому половину времени своей работы бульдозеры должны
были работать полностью без машиниста и без топлива (оригинал этого расчета
имеется). Причем понять суть своей ошибки данные «экономисты» так и не смогли.
Разрешить эту ситуацию смог только суд, признавший «расчет» экономистов
ошибочным, а тариф – недействующим.
Согласно закону №210,
предотвратить такую ситуацию мог бы аудит (экспертиза), которую должна была
провести специализированная аудиторская организация.
Однако проведение аудита, как обязательного этапа
рассмотрения Производственной программы, закон №210 не предусматривает.
Вывод: отсутствие
требования об обязательной специальной профессиональной подготовке
экономистов регулирующего органа, отсутствие требования об обязательной
экспертизе тарифа специализированной аудиторской организацией лишает процедуру
проверки тарифа всякого смысла.
2.13. Рассмотрение Инвестиционной программы
представительным органом муниципального образования.
Если ОКК – муниципальное
предприятие, то такая процедура может привести к положительному результату, то
есть к приятию Инвестиционной программы. Но если ОКК - частное предприятие?
(Кстати, это - наиболее предпочтительный вариант, согласно
Указа о реформе ЖКХ). Депутаты городской думы – в основном бизнесмены
«средней руки». Было бы интересно узнать хотя бы одну причину, по которой
депутаты-бизнесмены, привыкшие работать в условиях жесткой конкуренции,
согласятся, чтобы некая чужая фирма (ОКК) получила бы «подарок» в виде некоей
надбавки к тарифу, за счет которой эта фирма (ОКК) прирастит свое имущество.
Практика эти сомнения подтверждает. Обычно депутаты используют эту процедуру в
основном для своего популистского пиара: нечего,
понимаешь, залезать в кошельки граждан! И это понятно. Депутатский корпус, по
своей сути, может более или менее объективно работать либо в области
муниципальных предприятий, либо, когда его действия полностью и строго
регламентированы законом, и есть ответственность.
По вопросу Инвестиционной
программы есть и еще одно замечание. Разработчики закона №210, очевидно,
предполагали, что ОКК на реализацию такой
программы требуется несколько
миллиардов рублей. Ведь требования к Инвестиционной программе, изложенные в
«Методических рекомендациях», таковы,
что на ее разработку потребовалось бы 20-30 миллионов рублей. Если бы
разработчики Закона и Методических рекомендаций знали, что надбавка к тарифу на
самом деле, с учетом ограничений ФСТ, может дать для рядовой ОКК лишь крошечную
сумму в несколько сотен тысяч рублей, на которую можно купить аж две гусеницы
для бульдозера… Стоило ли «городить огород»?
Вывод:
Закон №210 не предписывает депутатам обязательность принятия полностью
обоснованной Инвестиционной программы ОКК и тем более не устанавливает
ответственности за отказ в ее принятии. Надбавки к тарифам, в условиях
бессмысленных ограничений ФСТ, не способны дать даже минимальных сумм для самой
простой Инвестиционной программы.
2.14. Отсутствие указаний по размерам прибыли ОКК
Разработчики Закона №210
очевидно увлеклись абстрактным
стремлением снизить затраты ОКК по утилизации мусора. Очевидно
они даже не представляли себе о каких тарифах и суммах идет речь. Поэтому,
заставив участников процесса «регулирования тарифа» учесть все затраты ОКК,
вплоть до шариковой ручки, они тщательно завуалировали вопрос о нормировании
прибыли. Ни в одном пункте закона нет даже намека на ее размер или на принципы
ее нормирования. Милостливо оставив ОКК право на
результаты от экономии средств в текущем периоде
регулирования, разработчики закона как бы намекнули, что в следующем тарифе эти
результаты будут изъяты! Законы математики говорят, что при таких условиях
тариф стремится …к нулю (но не в связи с какой-то фантастической
эффективностью, а в связи с полным разорением и остановкой предприятия).
Поэтому, оставив этот экономический феномен для фантастов, обратимся к более
прозаическим вещам. Любое предприятие, и ОКК в том числе, независимо от
принятия или непринятия Инвестиционной программы должно иметь в
Производственной программе прибыль для:
- целей налогообложения,
- капитального ремонта, реконструкции и восполнения основных фондов,
с учетом инфляции,
- осуществления обязательных платежей, в
том числе оплаты исполнительных листов, возмещения ущерба, налоговых и прочих
пеней и штрафов, сверхнормативных платежей за выбросы в окружающую среду,
списания убытков от непроизводительных потерь,
- выплаты дивидендов,
- оплаты членских взносов,
- оплаты сверхнормативных
командировочных, сверхнормативного расхода спецодежды и средств защиты с учетом
тяжелых условий труда,
- оказания материальной помощи
работникам и прочих выплат из фонда потребления, в том числе на лечение,
погребение, отдых, подарки детям на новый год, взносы на добровольное
страхование, приобретение имущества непроизводственного назначения для целей
оздоровления коллектива и т.д.,
- социального развития предприятия,
- возврата ранее вложенных инвестиций, и
так далее.
Новый подзаконный акт – Постановление
520 (о котором поговорим отдельно) вроде бы указал на необходимость заложения в
производственную программу затрат на выплаты из прибыли дивидендов и «прочих
выплат из чистой прибыли». Это, безусловно прогресс,
но опять-таки все написано абсолютно неконкретно, а потому бесполезно.
Вывод: В
законе отсутствует норма о размерах прибыли ОКК, что противоречит Налоговому
Кодексу РФ, а также нарушает права инвесторов на возврат вложенных средств,
сохранение основных фондов и получение
дивидендов.
2.15.
Ничтожность результата регулирования.
Закон №210
разрабатывался первоначально, как комплексный, регулирующий тарифы на все виды
коммунальных услуг (в том числе и на
тепловую и электрическую энергию, а также газоснабжение). В таком варианте он
реально влиял на размеры квартплаты и имел социальное значение. В принятом же
окончательном виде он регулирует только тарифы на водоснабжение, водоотведение
и утилизацию (захоронение) ТБО. Между тем, доля статьи по
утилизация ТБО в составе квартплаты не превышает одной
пятисотой (!) от общих ее размеров. А результат «регулирования» составляет
менее 1/10000 от квартплаты.
Вывод: ничтожная (по сравнению с другими видами коммунальных услуг) стоимость услуг по утилизации (захоронению) ТБО лишает Закон в данной части всякого смысла.
Общий вывод:Закон №210 ФЗ от 30.12.04 г. противоречит сам себе, Закону РФ об охране окружающей среды, Жилищному кодексу РФ, Указу Президента РФ о реформе ЖКХ, Налоговому Кодексу РФ, Закону о конкуренции и об ограничении монополистической деятельности. Закон препятствует развитию экологически безопасных и экономически эффективных технологий утилизации ТБО, препятствует развитию малого бизнеса в этой сфере ЖКХ. Закон не учитывает ужесточившихся требований природоохранного законодательства, появившихся программ по высокотехнологичной переработке ТБО, по рециклингу ТБО. Закон препятствует развитию малого бизнеса в вопросах утилизации ТБО, не позволяет в числе прочего, достичь экологических показателей, необходимых для вступления России в ВТОС точки зрения социальной защиты населения принятие такого закона лишено всякого смысла, так как утилизация (захоронение) ТБО в составе квартплаты и платы за содержание жилья составляет ничтожную величину (1/500), и влияние изменения этого тарифа на рост стоимости жилья также ничтожно.Данный вид деятельности достаточно полно регулируется антимонопольным законодательством, природоохранным законодательством, а также конкуренцией, и не нуждается в дополнительном регулировании тарифов. Таким образом, данный Закон является вредным, не обеспечивающим социальную защиту населения. 3. Предложения по изменению Закона №210.В связи с вышеизложенным, предлагается внести в закон в части ОКК, эксплуатирующих объекты по утилизации (захоронению) ТБО, следующие изменения:1. Нормы Закона №210 распространяются на ОКК, являющиеся муниципальными предприятиями, а также на ОКК, которым переданы в аренду муниципальные объекты размещения отходов. Регулирование их тарифов осуществляется регулирующим органом муниципального образования, которому принадлежит данное муниципальное предприятие или сданный в аренду объект размещения отходов, независимо от места его расположения.2. В случае, если утилизация (захоронение) ТБО муниципального образования осуществляется более, чем одной ОКК, регулирование тарифов на их услуги не производится. Формирование тарифов этих ОКК происходит на основе общих законов экономики и конкурентной борьбы. 3. При выявлении фактов сговора нескольких ОКК в целях установления завышенного тарифа или достижения иных целей, связанных с нарушением законодательства о защите конкуренции, а также в случае значительного (более 20%) превышения этими ОКК уровня сложившихся в РФ средних тарифов на данные услуги, органы местного самоуправления, юридические лица, пользующиеся услугами этих ОКК, имеют право обратиться в соответствующие органы по надзору в сфере защиты конкуренции, для принятия соответствующих мер.
Подготовлено:ГУП Самарской области «Экология» 23.06.2008 г. М.П.Седогин
